تجربة الأردن مع اللاجئين: نحو نموذج جديد لمساعدة النازحين

تم نشره في الثلاثاء 3 أيار / مايو 2016. 11:00 مـساءً
  • عائلة سورية في مخيم الزعتري للاجئين في الأردن - (أرشيفية)

ألكسندر بيتس؛ وباول كولير*
- (فورين أفيرز) 28/4/2016

ترجمة: علاء الدين أبو زينة

اجتذبت أزمة اللاجئين السوريين قدراً كبيراً من الاهتمام الغربي، فيما نجم إلى حد كبير عن امتدادها المتواضع إلى أوروبا. لكن هذا الامتداد لا يعدو كونه جزءاً صغيراً فقط من البؤس الكبير الذي يتسبب به النزوح الجماعي الجاري اليوم: فقد حاول نحو 15 في المائة فقط من اللاجئين السوريين البالغ عددهم 5.8 ملايين نسمة الوصول إلى أوروبا، كما تشكل طفرة اللاجئين السوريين نفسها واحدة فقط من موجات عدة من اللجوء حول العالم.
يتعلق التحدي الذي يشكله التشريد الجماعي بالتركز الجغرافي إلى حد كبير: حيث يوجد 60 في المائة من لاجئي العالم في ضيافة عشرة بلدان ملاذ فقط -منها الأردن، ولبنان، وتركيا، في حالة الحرب الأهلية السورية- حيث تمس الحاجة بشدة إلى العثور على سبل جديدة للتعامل مع التداعيات في شكل سياسات مستدامة وقابلة للتطوير، والتي تسمح للنازحين بالتعلم، والعمل، والازدهار إلى أن يتمكنوا من العودة إلى ديارهم وإعادة بناء مجتمعاتهم. ومع تركيز القادة الأوروبيين على إبقاء اللاجئين السوريين خارج القارة، ما تزال مثل هذه السياسات تعاني من نقص المعروض حتى الآن.
من المغري اقتراح أن يصبح اللاجئون مواطنين مؤقتاً في الدول المضيفة، مع إمكانية الوصول إلى التعليم والعمل والحقوق الأخرى طوال فترة إقاماتهم. لكن الدول المجاورة لمناطق الأزمة، مع القليل من الاستثناءات مثل أوغندا، لا تكون راغبة بشكل عام في فتح أسواق عملها أمام اللاجئين، ناهيك عن دمجهم اجتماعياً وسياسياً. فما هو نوع البدائل الذي ربما يكون متاحاً في البلدان التي لها مثل هذه التوجهات؟
في تشرين الأول (أكتوبر)، نشرت مجلة "فورين أفيرز" اقتراحنا لنهج جديد تجاه أزمة اللاجئين السوريين. فعن طريق السماح للنازحين السوريين بالعمل في المناطق الاقتصادية الخاصة في الأردن، كما اقترحنا، تستطيع عمان أن تزود اللاجئين السوريين بالوظائف، والتعليم، والاستقلال المادي الذي يحتاجونه، بينما تتابع دفع عجلة تنميتها الصناعية الخاصة. وركزنا في اقتراحنا على منطقة الملك الحسين بن طلال التنموية، المنطقة الاقتصادية الخاصة التي استثمرت فيها الحكومة الأردنية مسبقاً أكثر من 100 مليون دولار في البنية التحتية، والواقعة على مسافة قصيرة من مخيم الزعتري للاجئين، الذي يؤوي أكثر من 83.000 لاجئ سوري. وعن طريق السماح للاجئين السوريين بالعمل وتلقي التدريب في منطقة الحسين بن طلال التنموية إلى جانب المواطنين الأردنيين، كما اقترحنا، تستطيع الحكومة الأردنية تحويل اللاجئين من عبء إلى ميزة، كل ذلك مع الحفاظ على استقلالهم المادي وتضمين اقتصاد سوري في المنفى في إطار التحضير لانتهاء الحرب الأهلية في نهاية المطاف.
منذ نشر مقالنا المذكور، اكتسبت فكرتنا جاذبية سياسية. وعلى مدار فصل الشتاء، عمل العاهل الأردني الملك عبد الله الثاني، ورئيس الوزراء البريطاني ديفيد كاميرون، ورئيس البنك الدولي جيم يونغ كيم، على تطوير تلك الفكرة إلى اقتراح مكتمل، وأطلقوه رسمياً في مؤتمر لندن حول سورية في شباط (فبراير) من العام 2016. وثمة برنامج تجريبي سيكفل حق العمل لنحو 150.000 لاجئ سوري، والذي يُرجح أن يبدأ تطبيقه في الأردن هذا الصيف.
حان وقت التغيير
ثمة حاجة الآن إلى مقاربة جديدة تخاطب أزمة النزوح الجماعي أكثر من أي وقت مضى. فمنذ نيسان (أبريل) 2015، لم تكن الاستجابات التي عرضتها دول الاتحاد الأوروبي لهذه الأزمة أكثر من إخفاقات لا تني تزداد سوءا. ولا يقتصر الأمر على أن السياسة الكامنة خلف استجابة الاتحاد الأوروبي لأزمة اللاجئين غير عاملة ومختلة وظيفياً، وإنما تميزت السياسات التي نجمت عنها بإهمال التزامات الغرب بنجدة النازحين.
ولنتأمل الصفة الجديدة التي تفاوضت عليها المستشارة الألمانية، أنجيلا ميركل، مع الرئيس التركي رجب طيب أردوغان، والتي تهدف إلى تقليل عدد اللاجئين الذين يغامرون بقطع الرحلة الخطرة عبر بحر إيجه من تركيا إلى اليونان. ووفق هذه الصفقة، وعد الاتحاد الأوروبي بمنح تركيا نحو ستة مليارات يورو وطمأن أنقرة إلى أنه سيقوم بتسريع المحادثات التي تتعلق بانضمام البلد إلى الاتحاد الأوروبي، ومنح المواطنين الأتراك حق التجوال الحر بلا تأشيرة في داخل الاتحاد الأوروبي في هذه الأثناء. وفي المقابل، وافقت تركيا على سياسة "واحد يدخل وواحد يخرج"، والتي تقوم الدول الأوروبية بموجبها بإعادة كل المهاجرين واللاجئين الذين يصلون اليونان تقريباً إلى الأراضي التركية؛ ثم تقوم تركيا عندئذٍ بإرسال عدد مماثل من اللاجئين السوريين مباشرة إلى أوروبا، على أن لا يزيد عددهم على 73.000.
وكان منطق الصفقة، على حد تعبير ديفيد كاميرون، هو "كسر الصلة بين الركوب على متن قارب والحصول على إعادة توطين في أوروبا". لكن الاتفاق شرع في الانهيار مسبقاً، وللعديد من الأسباب.
كان من غير الواضح دائماً، في المقام الأول، ما إذا كانت اليونان تمتلك القدرة على ترحيل الآلاف من المهاجرين واللاجئين بالقوة إلى تركيا. وتفتقر تركيا من جانبها إلى نظام اللجوء اللازم لتوفير الحماية الفعالة لطالبي اللجوء من غير السوريين، كما ينبغي أن تلتزم بموجب الصفقة. وتشير تقارير منظمة "هيومان رايتس ووتش" إلى أن السلطات التركية تقوم مسبقاً بإعادة اللاجئين غير السوريين، بمن فيهم بعض الأفغان، إلى مواجهة المخاطر في بلدانهم الأصلية. وليس هذا كل شيء، حيث لم تلتزم دول الاتحاد الأوروبي بعد بتخصيص أماكن إعادة التوطين للسوريين القادمين من تركيا؛ كما أن السلطات الأوروبية الخائفة من التعرض لضربة ارتدادية بسبب انتهاكات حقوق الإنسان المرتكبة وفق الخطة التي عارضتها وكالات الأمم المتحدة، ربما تتكاسل في تنفيذ عمليات الترحيل من أجل تجنب النقد الإعلامي؛ وبالنظر إلى التوجهات السلطوية الواضحة في تركيا، فإن الاتحاد الأوروبي ربما يعاني في سبيل تسريع اندفاعة تركيا إلى عضوية الاتحاد بعد كل شيء. لكن الأمر الذي ربما يكون سبباً أكبر للقلق هو حقيقة أن الصفقة وُلدت من رحم الخوف والكراهية، وليس من مبعث الاعتراف بالتزامات الغرب الأخلاقية. وكانت النتيجة انتهاج سياسة قهرية إقصائية تفعل القليل لمساعدة المحرومين.
ربما بسبب استشعارها الحاجة إلى نهج أكثر شمولية، أعلنت المفوضية الأوروبية مبادرة جديدة، والتي من شأنها أن تحول المكتب الأوروبي لدعم اللاجئين من هيئة استشارية إلى كيان تنظيمي، يضع قواعد اللجوء لعموم أوروبا ويتطلب من بلدان الاتحاد استيعاب حصص من اللاجئين. ولكن، وبالإضافة إلى حقيقة أن تغيير المعاهدة الأوروبية المطلوب لتفعيل مثل هذه السياسة ربما يكون مستحيلاً في المناخ السياسي الحالي للاتحاد الأوروبي، تُظهر حقيقة اقتصار استجابة مفوضية الاتحاد الأوروبي لإخفاقاتها حتى الآن على اقتراح المزيد من مركزة السلطة الآن، أنها أخطأت في تشخيص المشكلة من الأساس.
إذا كانت أوروبا تريد أن تساعد النازحين السوريين حقاً، فإنها يجب أن تبدأ بالمساعدة في تزويدهم بفرص العمل والتعليم في البلدان المضيفة المجاورة لسورية مباشرة. وينبغي أن لا تضطر حكومات تلك البلدان إلى التهديد بطرد اللاجئين الذين لديها إلى أوروبا من أجل جذب الدعم الأوروبي: بدلاً من ذلك، يجب أن تضع المفوضية الأوروبية القواعد والقوانين اللازمة لتوزيع العبء المالي الذي تتطلبه هذه المساعدة بين دول الاتحاد الأوروبي. ويحتاج الاتحاد الأوروبي إلى تشجيع المؤسسات الأوروبية على جلب المزيد من الأعمال إلى المناطق التنموية في البلاد المضيفة، بحيث يستطيع اللاجئون استعادة اعتمادهم على أنفسهم في كسب لقمة عيشهم.
كما تحتاج المفوضية الأوروبية إلى إصلاح قواعد الوصول إلى سوق الاتحاد الأوروبي بحيث يمكن أن تُباع السلع التي ينتجها اللاجئون في أوروبا بلا عوائق. وبمجرد أن يتم تطبيق مثل هذه السياسات، فإن حاجة التوصل إلى اتفاق أوروبي جامع حول سياسات الهجرة واللاجئين، والذي ينبغي أن يكون مكوناً ثانوياً فقط ضمن نهج أوروبا تجاه النزوح الجمعي، ستصبح أكثر قابلية للإدارة.
الخطوة التالية الخاصة بالمناطق التنموية
كنا قد طورنا فكرة إمكانية قيام المناطق الاقتصادية الخاصة بتوفير فرص العمل للاجئين السوريين أول الأمر خلال زيارة قمنا بها إلى مخيمات اللاجئين والمناطق الحضرية في الأردن في نيسان (أبريل) 2015 (كانت تلك الزيارة بدعم من معهد غرب آسيا وشمال أفريقيا "وانا"، المؤسسة الفكرية الأردنية). وبينما كنا نعد مقالنا لمجلة "فورين أفيرز"، كانت الحكومة الأردنية بصدد إعداد كتاب أبيض داخلي، والذي عكس بدوره هذا النهج وطوَّره.
قدم العاهل الأردني عبد الله الخطة لكاميرون في أيلول (سبتمبر) خلال زيارة رئيس الوزراء البريطاني للأردن ولبنان. وفي الأشهر التالية، أجرت حكومة المملكة المتحدة سلسلة من المناقشات التقنية مع الحكومة الأردنية وفي داخل وزارتها للتنمية الدولية؛ حيث استكشفت -من بين أمور أخرى- إمكانيات قيام البنك الدولي بتمويل مشاريع البنية التحتية في المناطق الاقتصادية الخاصة، واحتمالات تقديم الاتحاد الأوروبي تنازلات وامتيازات تجارية للصادرات المنتجة هناك. وفي المنتدى الاقتصادي العالمي الذي انعقد في كانون الثاني (يناير)، روجت الملكة رانيا للفكرة، وبدأ عدد من كبار المديرين التنفيذيين للشركات بالتعبير عن اهتمامهم بها.
ثم جاء الإطلاق الرسمي للبرنامج التجريبي في الشهر التالي، في مؤتمر لندن حول اللاجئين السوريين يوم 4 شباط (فبراير). وتحدث الملك عبد الله وكاميرون كلاهما عن البرنامج التجريبي، وكذلك فعل عدد من قادة الأعمال، ومن بينهم أندي كلارك، المدير التنفيذي لـ"أسدا"، الفرع البريطاني لمجموعة "وول مارت". وقال كاميرون في كلمته الافتتاحية أنه، بالإضافة إلى الـ11 مليار دولار من المساعدات التي تعهدت الحكومات بتقديمها في المؤتمر، فإن مساهمة الاجتماع التي تشكل "كسراً للقالب" تتمثل في الاستثمارات التي أمَّنها في خلق الوظائف والتطوير في الدول المضيفة المجاورة لسورية. وقد اجتذبت الفكرة دعماً واسع النطاق. وعلى سبيل المثال، كتب رئيس الوزراء السابق غوردون براون، في مقال افتتاحي نشرته صحيفة "الغارديان" يوم افتتاح المؤتمر، "أن المناطق الاقتصادية يجب أن تُقام في لبنان، والأردن، وتركيا". ووافق عدد من الحكومات على تزويد الأردن بنحو ملياري دولار من أجل مساعدة الاستثمار، والتي يصدر الأردن مقابلها 150.000 تصريح عمل للاجئين السوريين. وسوف يجد هؤلاء السوريون عملاً إلى جانب المواطنين الأردنيين في خمس مناطق اقتصادية خاصة تخطط عمان لتحسينها، بالبناء على المناطق التنموية الخاصة الموجودة، مثل منطقة الملك الحسين بن طلال التنموية.
إننا على ثقة بأن البرنامج التجريبي سوف يبدأ في صيف العام 2016. لكن ثمة عدداً من مواطن عدم اليقين التي ما تزال ماثلة. فأولاً، لم يتحقق إجماع بعد داخل الحكومة الأردنية على عدد تصاريح العمل التي سيخصصها الأردن للبرامج التجريبية (تم اقتراح رقم 150.000) وعدد التصاريح التي ستخصص للمواطنين الأردنيين. (ربما يعتمد مدى حماس الأردن للمشروع على رغبة المؤسسات والشركات الأوروبية في إثبات اهتمامها به). ثانياً، ما تزال هناك أسئلة حول مدى دعم الأموال التي تعهد بها المانحون لوظائف القطاع العام بدلاً من استخدامها لدعم القطاع الخاص في المناطق الاقتصادية الخاصة. وما يزال المشروع في حاجة إلى تأمين امتيازات تجارية من الاتحاد الأوروبي، وهو شأن يحرز منظمو البرنامج الآن تقدماً في تحقيقه. كما يحتاج البرنامج إلى جذب المزيد من اهتمام الشركات المصنِّعة، مع أن "أسدا" و"إيكيا"، على سبيل المثال، عرضتا بعض الدعم الأولي. وما يزال على بعض الدول الأوروبية الرئيسية أن تبذل جهداً جدياً في إطار تشجيع المؤسسات والشركات على لعب دور في البرنامج. وكانت الحكومة الألمانية، على سبيل المثال، منشغلة باللاجئين الموجودين فعلاً في ألمانيا. وأخيراً، ما يزال مدى قدرة البنك الدولي على الاستثمار في تطوير البنية التحتية المتعلقة بالبرامج التجريبية غير واضح حتى الآن.
إذا وضعنا هذه الشكوك جانباً، فإن البرنامج التجريبي يبدو مرشحاً للمضي قدماً الآن. وبمجرد أن يحدث ذلك، سيكون على العالم إيلاء اهتمام وثيق بنقاط قوته ونقاط ضعفه -سواء لمصلحة ضمان نجاح البرنامج في الأردن، أو التفكير بكيفيات تطبيق نموذج تنمية المناطق المطبق هناك في البلدان الأخرى المضيفة للاجئين.
ولن يكون الأمر مجرد دحرجة النموذج المستخدم في الأردن ونقله إلى الأماكن الأخرى ببساطة. ففي بعض البلدان، مثل أوغندا، حيث يتمتع اللاجئون بعدد من الحريات الاجتماعية والاقتصادية، ربما يتمكن اللاجئون تدريجياً من الحصول على حقوق في العمل والمشاركة السياسية، والتي تماثل الحقوق التي يتمتع بها المواطنون الأصليون. وفي البلدان التي تقاوم المشاركة الكاملة للاجئين في اقتصاداتها ومجتمعاتها، قد يكون الاحتضان، أكثر من الدمج، هو محل التركيز: حيث تمكن فيما بعد إعادة توطين اللاجئين، سوية مع أعمالهم، في بلدانهم الأصلية بعد انتهاء الصراعات التي شردتهم في الأساس. كما لا يجب أن تتضمن كل البرامج المماثلة قطاع التصنيع بالضرورة، كما سيفعل الأردن؛ وإنما يمكن تطبيق منطق تطوير المناطق الاقتصادية الخاصة على الاقتصادات التي تسعى إلى تطوير قطاعات أخرى. ومع ذلك، ومهما تكن الصناعات التي تدعمها هذه البرامج، فإن المناطق الاقتصادية الخاصة يمكن أن توفر بشكل دائم تلك البنية التحتية اللازمة لمساعدة النازحين في البلدان التي تستقبل بشكل متكرر أعداداً كبيرة منهم، كما تفعل الكثير من دول الملاذ الأخرى. وعن طريق تقليل الحاجة إلى التحشيد المتكرر لمعالجة استجابات الطوارئ، سوف تساعد المناطق الاقتصادية الخاصة صناع القرار في التركيز على تقديم مساعدة بنوعية أعلى جودة.
ينبغي أن يكون الغرض من حماية اللاجئين هو تزويد الناس بالحقوق والفرص إلى أن يتمكنوا من العودة إلى ديارهم أو الاندماج في المجتمعات المضيفة. وتحتاج الدول إلى الوفاء بهذه المهمة بطريقة تعود بالفائدة على المجتمعات المضيفة، حتى بينما تقوم بتعزيز ازدهار الإنسان. والمفتاح للقيام بذلك هو التحول من تطبيق نهج إنساني بحت إلى تبني نهج تنموي، والذي يضع مسائل توفير فرص العمل والتعليم في المركز.

*ألكسندر بيتس: أستاذ الهجرة القسرية والشؤون الدولي وميدير مركز دراسات اللاجئين في جامعة أكسفورد. وهو مؤلف كتاب "الهجرة من أجل البقاء: الحكم الفاشل وأزمة التشريد". باول كولير: أستاذ الاقتصاد والسياسة العامة في كلية بلافاتنيك للحكم في جامعة أكسفورد. وهو مؤلف كتاب "الخروج: كيف تغير الهجرة العالم".
*نشر هذا المقال تحت عنوان:Jordan's Refugee Experiment: A New Model for Helping the Displaced

التعليق